【调研报告】湖南省PPP模式推进过程中问题与政策建议

来源:未知    作者:admin    人气:    发布时间:2021-07-21    

摘要

  本报告通过走访调研省政府相关行业主管部门开展PPP模式情况以及长沙县PPP项目的实施状况,归纳总结出我省在PPP模式推进中的问题和困难,主要是:对PPP模式认识研究不深,创新力不够,等待观望多;财政能力有限使得地方政府招商困难;PPP参与主体中政府信用环境不稳使社会资本积极性受挫;以及PPP模式实施的人才匮乏使政府操作能力受限等四个问题,并相应提出了放松政府管制,创新投融资体制和政策,积极规范推进;强化各级财政对PPP模式引导机制,加强支持和资源整合力度;提升政府信用,大力推动社会各方主体参与热情和发挥示范作用,鼓励社会中介机构进入,增加PPP模式推进力量等政策建议。

关键词
PPP模式,推进,问题,政策建议


前言

  PPP(public-private-partnership)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。推广运用政府和社会资本合作模式,是国家确定的重大经济改革任务,对促进经济转型升级、激发民间投资活力、新型城镇化建设、转变政府职能、提升国家治理能力以及深化财税体制改革、构建现代财政制度都具有重要意义。

  湖南省随着城市化速度加快,城市基础设施和公用事业的需求日益增加。一方面,政府继续主导公共项目供给,因财力等原因导致城市服务公共产品供给严重不足;另一方面,民营经济的迅速发展为其参与基础设施项目的建设奠定了物质和技术基础。在这样的背景下,如何调动社会资源投入公共基础设施建设,实现政府主导下社会资金的广泛参与,从而改变单纯依靠财政投资的单一投融资方式成为一个亟待解决的现实问题,PPP模式是解决这一难题的战略选择路径。

  湖南省作为全国首批8个PPP模式试点省份之一,已经开展了1年多的试点探索,成立了政府和社会资本合作(PPP)模式试点工作领导小组和政府和社会资本合作(PPP)办公室,出台了《湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》,是全国率先出台指导意见的省份之一。在实践推广方面湖南省重点抓项目示范带动,如湘潭九华污水处理厂项目是财政部推广PPP模式的首批30个示范项目之一,长沙磁浮PPP项目在全国也有一定的借鉴价值。全省各市(州)、县(市、区)也积极行动,长沙县一次性推介21个PPP项目(总投资408亿元),涉及市政基础设施建设、社会事业、生态环保、文化旅游等多个领域,该县的PPP项目规模已列于全国前列。虽然我省的PPP模式推广取得了一定的经验和成绩,但该模式整体上还处于宣传、培训、认识、推广阶段,落地项目少,在PPP模式推进中暴露出来的一些困难和问题,需要引起重视并采取相应的对策予以解决,以利于PPP模式在全省的深入推进。

  本课题组在2015年初提出调研申请并被民进省委列入2015年重点调研课题,调研组和专家支持团队,分别于6月和8月两次组织了对湖南省财政厅、环保厅、交通厅、住建厅相关处室单位以及长沙县政府进行了实地走访交流,对省计生委、民政厅主管人员进行了电话沟通了解,并通过对收集的相关材料的汇总研究完成本课题报告。


湖南省推进PPP模式存在的问题

  1.省级部门对PPP模式认识研究不深,创新力不够,等待观望多

  PPP项目的发起方是各级政府,各级政府尤其是省级政府的行业主管部门对PPP模式的认识和参与程度对该模式的推广具有直接的作用,政府对行业的管制对PPP项目发起具有约束力。省级政府的行业主管部门如环保厅、财政厅、住建厅、民政厅和卫计委等一般只做政策指导,因此对政策需求较为强烈,即便像财政厅作为PPP模式推广的牵头单位,也提出中央财政对PPP模式的具体财政支持的要求;省级政府部门虽做过一些从宣传学习,但对PPP模式认识研究还不够深入,创新力不够,等待观望多。目前,国家层面对PPP模式的政策主要是财政部和发改委一些指导文件,而且多数是各部委司局级所发文件,法律效力较低,对下面各级政府有一定的指导意义,但约束性不强,使各级政府和社会资本顾虑重重。而且,上级不同部门或同一部门前后对PPP模式相关问题的表述或规定存在不一致的现象。譬如,对BT模式的认识,财政部不认为是PPP方式,而发改委没有否认;又如,对特许经营权的备案,在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中规定需要备案,而财政部的相关文件对此没有要求。PPP政策的效力层级较低及其相互间的不一致导致各级政府和行业部门为规避政策风险,不敢开展大规模推广工作。PPP模式的本质要求政府进行体制和机制的创新,改变旧的投融资模式,鼓励民间资本参与,因此,在此前提下,政府应该加强创新能力建设,探索符合湖南的PPP模式。等待观望,只会错失发展机遇。

  2.财政能力有限使得地方政府招商困难
  PPP模式的一个重要功能是吸引社会资本参与公共产品的供给,降低政府财政负担,但这并不意味着政府可以撒手不管,尤其在公共项目的盈利性较弱,需要政府提供财政补贴时。有些地方政府无法保证对PPP项目的财政补贴,满足不了社会资本基本的合理利润,回报机制无法形成,相关资源如土地政策缺乏支持,使得PPP项目难以发起设立。解决政府的财政困难,正是PPP模式的初衷,因此,需要政府采用较为灵活的市场机制,充分发挥市场的融资功能和发现价值的功能,解决政府资金困境。例如:湖南省高速公路PPP项目,由于资金需求庞大,对于具有雄厚资金的国有银行和投资公司,具有极大的吸引力,但需要政府的一定政策支撑和大力推进。

  3.PPP参与主体中政府信用环境不稳使社会资本积极性受挫

  PPP模式主要是公私之间的一种长期伙伴合作关系,需要稳定的预期,没有长期稳定的政策法律环境,PPP项目的签约率难以提高。资本本身的谨慎性和逐利性,对投资环境和稳定回报要求较高。值得注意的是,PPP模式实施中政府换届风险也是社会资本谨慎签约的重要考虑因素之一,持续稳定的法治环境建立对PPP模式推广具有重要支撑作用。这个因素的缺失使得长期性社会资本对进入PPP项目市场心存疑虑,谨慎介入,积极性不高,推动困难,也使PPP模式参与主体单一。目前进入ppp市场的社会资本主体主要是从事建设作业的施工企业和有博弈能力的国有企业,前者看重的是PPP模式建设机会和施工利润,后者对地方政府有一定的制约和议价能力。而大量真正民间的私人社会资本很少参入到该模式中,使得PPP模式变得走形与变异(国有资本是否是PPP模式中的“私”在理论上还存有争议)。

  4.PPP模式实施的人才匮乏使政府操作能力受限

  推广PPP模式的根本目的是提高公共产品和服务的质量和效率,这需要较为成熟和精细的政府管理操作能力。由于以前政府对政府投资管理比较粗犷,对诸如交易结构、项目风险判断和分配、项目收费定价和调整机制等市场化问题缺乏判断力,这也使得PPP模式推广受到专业人才局限,PPP模式推广比较好的地方往往是政府人才和能力建设上的问题得到了较好解决。湖南可以借鉴的成功典型比如长沙县,作为全国100强前十名,县政府设置有PPP领导办公室,比较合理配置了相应人才结构和力量,使得该县PPP模式推广具有一定的示范性影响力。


湖南省PPP模式推进政策与建议

  1.放松政府管制,创新投融资体制和政策,积极规范推进

  PPP模式涉及的基础建设和公共事业领域一般存在进入壁垒,政府对社会资本往往实施管制政策,社会资本进入必须在政策法律层面放松管制。要通过深入研究PPP模式的法律法规,创新政策,提升政策顶层设计的效力层级和相互间的衔接配合水平,积极推进PPP模式。在国家层面,应该制定综合性的“PPP法”以利PPP模式的长期稳定发展;在此法尚未出台时,可以颁布国务院行政法规,创造社会资本进入PPP 模式的法制环境,增强社会资本进入社会公共服务和产品领域的信心。为发挥地方的积极性,可以发布省级层面的综合性PPP政策文件甚至地方性法规,以规范和调动政府部门和各级政府推行PPP模式的行为和动力。由于PPP模式涉及范围广,有必要建立健全湖南省PPP模式推进体制和机制,并理顺各项PPP模式规范性文件之间的关系,使PPP项目更加规范地推进。

  2.强化各级财政对PPP模式引导机制,加强支持和资源整合力度

  PPP模式虽然是一种与传统公共产品和服务供给方式相区别的融资与营运机制,但政府的公共产品的供给责任依然存在。为带动PPP模式相关主体参与其中,政府有必要承担前期费用风险,建立积极的PPP模式引导机制。我省可以借鉴其他地方经验,尽快成立省级PPP引导基金和前期费用补贴机制。尤其需要强调的是,虽然PPP模式目前是采取自上而下的推广方式,但事实上,这种模式将来是否能得到切实运用,实有赖于各地政府的作为,各级政府是公共产品和服务的责任主体,也是PPP模式的运作主体;PPP模式不仅是地方建设的一种融资方式,更是地方政府进行基础建设降本增效的有效途径。对有些财政能力较弱的地方,可以采取盈利性项目与公益性项目捆绑,也可以突破行政区域限制,进行区域同类项目打包或流域项目整合的方式吸引社会资本。此外,对一些基础建设项目,采用以奖代补的财政政策推行PPP模式,我省在“两供两治”和“城镇化”中对PPP模式的政策倾斜值得推广。

  3.提升政府信用,大力推动社会各方主体参与热情

  严格政府信用约束,规范项目操作程序,依法依规推进PPP模式,树立平等的契约精神和理念,制订合理的契约条款,建立适当的评估体系和绩效激励机制。用制度行为和组织行为提升政府的信用和公信力,保障政府与社会资本的前期合作的稳定性和持久性,坚决避免政府领导的任职和流动对PPP项目的影响。可以筛选出一些有良好经济效益的PPP项目,构建合理的交易结构和回报机制,以一定市场和社会示范案例来吸引社会资本参入PPP模式的积极性。

  4.发挥示范作用,鼓励社会中介机构进入,增加PPP模式推进力量

  因为PPP模式运作较为复杂,单一宣传收效不大,可以通过筛选国家级或省级、市级、县级的PPP模式示范项目,以标杆的形式解决PPP模式推进中的问题,以成功与成熟的PPP模式样板和示范进行现实教育。PPP模式专业性极强,需要多种人员协同配合才能完成,在政府运作PPP项目时,要充分利用和发挥咨询、财务、技术和法律等社会专业中介机构的作用,以政府购买服务的方式,解决专业人员和专业能力的需求,同时使PPP项目更具社会公信力和广泛的社会参与性,增加推动PPP模式的推进力量。


说明

  本报告内容在2016年两会民进中央《关于规范推进政府和社会资本合作模式》提案中得到采纳和体现。

  有关政府前期费用补贴在15年底财政部已出台相应政策;我省的PPP引导基金正在组建之中。

  本文荣获民进湖南省委会2015年度参政议政调研成果三等奖。

宋威
经济法博士

  中南大学信托与信托法研究中心高级研究员、湖南省民进社会法制委员会副主委、湖南湘晟律师事务所高级合伙人、资深律师,既有深厚的法学理论功底,又有丰富的司法实践经验,是法学和经济学双栖型人才。曾参与《湖南省公用事业特许经营管理条例》专家论证,从事反垄断法、政府管制和民商法研究,在核心专业刊物上发表学术论文多篇,在投融资、并购重组、项目开发建设及PPP等领域具有丰富的实务经验,参加十多个环保、城市公用事业PPP项目以及贵阳地铁二号线一期、宁夏吴中高铁等重大PPP项目的咨询和法律服务工作,发起创办湖南PPP法律研究中心。

 

 

 

作者:宋威

 

本文来源: 湖南PPP法律研究中心

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