财政部PPP项目

来源:未知    作者:admin    人气:    发布时间:2021-07-20    
财政部PPP项目"物有所值" 指引
2015-05-08 22:09:52 来源: 经济观察报(北京)
如果说PPP是政府与社会资本的一场“婚姻”,那么现在它正走在法律登记的路上。
继财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》、发改委出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》之后,经济观察报记者了解到,由财政部研究制定的“PPP物有所值指引”也将于6月出台,该指引的征求意见稿是在2015年1月下发的。
“物有所值指引”将会对于一个项目是否需要地方政府用PPP模式操作,提出一个标准。理论上,只有通过了“物有所值评价”和“财政可承受能力论证”的项目,才能进行PPP的项目准备。
所谓“物有所值”(英文简称VFM,Value for Money)评价,根据财政部发布的PPP操作指南,是指一个组织运用其可利用资源所获得的长期最大利益。按照能否或是否适宜货币化衡量,分为定性评价和定量评价。
定性评价,主要是指公私合作项目模式与政府传统采购模式相比,能否增加供给、优化风险、提高效率。而定量评价,涉及到一系列的指标体系,而中国以往没有历史数据可以比较。相关人士告诉经济观察报,目前指引定量的问题上已经有了说法,“将与同类项目进行比较”。
财政部PPP中心主任焦小平表示,定量分析是个很难的事情,财政部推行物有所值,会先从定性分析开始,等财政部的PPP中心和国际合作的模式确定,对风险分担的概念更明确,数据和敏感性等很多问题解决后,再进行全国推开,同时作定量分析。
资略律师事务所副主任徐向东表示,“物有所值评价指引”一旦出台,将与前期财政部发布的PPP操作指南、合同指南,构成系统化的PPP操作指导文件。至此,整个PPP运作的基本规范性文件成型。
经济观察报还获悉,在出台“物有所值指引”的同时,财政部正在研究如何成立PPP基金,以及PPP项目发起机制、中介付费机制等政策。
“财政部在做一些根本性的制度变更,操作规范、合同管理、财政可承受和物有所值都是制度建设,确保PPP不成为一个变相融资手段,发挥应有的机制效率。”一位地方财政系统从事PPP的人士表示,如果PPP成为变相融资,财政部门可以根据这些制度提出修改意见。
法规频出
自2013年年底财政部在全国财政工作会议中单独为PPP开会后,PPP的推动工作已定调。
2014年下半年财税改革开始,PPP不断贯穿于财政部的各种文件中,从加强预算管理,到地方债务管理,最后直到财政部发出推动PPP的总动员令——《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,为财政部门推广PPP提供了提纲挈领性的文件。
此后引发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》,为整个PPP项目操作提供了流程规范,而“财政可承受能力评价”将PPP项目的政府投资控制在一般公共预算的10%之内,防范了地方的财政风险。
在操作PPP项目多年的专业人士看来,这些文件“比较接地气,从政策法规到实操的文件全部都有”,特别是6月将要出台的“物有所值指引”,将会对于地方政府是否操作PPP项目提出一个标准。
财政部的努力显示,与30年前相比,他们对这一轮的PPP热潮显然更为看重。因为现在不仅仅是要解决未来政府公用基础设施融资问题,也要总结之前30年政府融资的经验和问题,更是在为这几年的土地财政转型“兜底”买单。“2015年将是主要以国企和央企为带头者的PPP大潮,PPP项目将主要与原有的BT项目转型和地方融资平台改造相结合。”徐向东认为。
财政部的想法是,2014年到2016年作为推进PPP的试点期,通过示范项目逐步带动其在全国规范开展。而具体的投向,焦小平表示,2014年重点是经济类基础设施,也就是在有一定的收费条件、规则机制明确、社会资本比较熟悉的领域开展;2015年则加大了对社会类项目的PPP推进,比如养老、医疗、教育等。
但现在,地方政府比较着急,原因在于以往融资的“暗道”都被堵住了,“明渠”又开得不够。融资平台早在43号文后就不能承担政府融资职能了;而地方债的发行,即便加上最近财政部债务置换的1万亿,规模还是太小,而且最近发行又被推迟。
因此,在今年大量债务到期、经济下行压力下,又要搞大量基础设施投资的情况下,地方政府寄望于靠PPP解决融资问题。“物有所值评价主要是解决地方政府上报的项目适不适合做的问题。”焦小平告诉经济观察报,但目前还是不能解决地方想借道PPP融资的冲动,能不能通过,地方都是想先报了再说,都往PPP上靠。
在财政部看来,PPP要利用社会资金,但政府融资的资金必须进行限额管理。“PPP不是免费午餐,要防止融资过度,防止政府为PPP项目背书。”焦小平说,同时,政府应成立相应的机制促进PPP的融资,以成立PPP基金的形式,将财政风险和商业风险分开。
焦小平预计,在地方政府渡过还款高峰期,地方债也初具规模之后,PPP才会更加理性规范地发展,时间大概还需要三到五年。
而财政部现在正在研究的政策项目,就包括成立PPP基金、建立项目发起机制和中介付费机制等。PPP基金将主要用于支持PPP项目融资的两个关键环节:一是在项目开发、准备阶段,提供备用的垫付费等资金支持;二是在项目融资的过程中参与进去,起到对这个项目增信的作用,从而降低项目的融资成本。
而项目发起机制,则因为那些由社会资本发起的PPP项目最后并不一定能够中标,如果最终社会资本方没有中标,财政将会给予其一定的补偿。中介付费机制,指的是财政部PPP中心将设立一笔资金,覆盖地方政府PPP项目前期的中介费用。
寻求突破
PPP出现热潮,正是中国财政状况最艰难的时候。
财政部公布的2015年第一季度财政数据显示,第一季度全国一般公共预算收入中的税收收入为30563亿元,同比增长1.2%。全国一般公共预算收入36407亿元,比上年同期增长3.9%;扣除部分政府性基金转列一般公共预算影响,同口径增长2.4%。尽管收入增长乏力、支出固化刚性,但经济恢复对基础设施等投资有巨大需求。
由于政府发行一般债券和专项债券还在起步阶段,同时发债额度也是有限的,不能满足当前基础设施和公用事业投资建设的巨大资金缺口需求,绝大多数的基础设施和公用事业的投资建设将不得不通过PPP模式来吸引社会资本实施。
徐向东预计,PPP项目投资规模至少占政府融资需求总容量的三分之一,因此2015年上半年的PPP投资规模应该超过下半年。
不过,地方政府也面临一些苦恼。一位地方政府人士表示,在他们推出PPP项目库后,来接洽的各类机构团体无数,甚至一个项目有30多个机构介入商谈,可惜最终无法落到实处。“大家都明确提出想要多少点以上的回报,而且许多机构打算五年内回本赚一波走人。”该地方政府人士称,对PPP项目和社会资本方的要求与社会资本对利益的要求,两者矛盾难以突破,签约率非常低。
甚至一些省市领导去地方调研PPP项目的时候,前后十几家投资人给这些项目描述的都是类BT的模式,张恒利认为这是在避重就轻,甚至是在把旧的东西组合,回到以前的老路上去。“换汤不换药,比如河道治理,绑定一个污水处理厂,就是用以前的BT绑定一个BOT。”
张恒利是北京安菱水务科技有限公司的总经理,参与过不少PPP项目,比如早期的北京第十水厂、鸟巢国家体育场等,他一直在关注PPP政策变化。在他看来,PPP应该是推出一种的新模式,甚至新的制度安排。
徐向东把这种新模式的制度安排归结为三点,一是法律政策进一步配套完善,如物有所值评价指引、财政承受力评估指引、绩效监测报告指引,以及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等;二是总结经验,理顺PPP实践与现有法律的冲突问题,从机制体制变革的层次建立与PPP相适应的财税、金融、采购等制度;三是创新PPP项目的融资模式,引导金融资本进入。
这样才不会出现业内人士所说的,某些地方在PPP项目招标后向中介机构询问“物有所值”和“财政可承受能力”如何设定,中标的中介机构居然不懂的情况。“更重要的也是最根本的,是要加强社会资本对政府的信心,政府是有意愿和能力履约的。尤其是经济薄弱的地方,社会资本对政府的履约能力要求更高。”一位地方财政部门的人士告诉经济观察报。
 
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