我省ppp模式推进过程中的困难与对策

来源:未知    作者:admin    人气:    发布时间:2021-07-21    
 
政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。推广运用政府和社会资本合作模式,是国家确定的重大经济改革任务,对促进经济转型升级、激发民间投资活力、新型城镇化建设、转变政府职能、提升国家治理能力以及深化财税体制改革、构建现代财政制度都具有重要意义。
我省作为全国首批8个试点省份之一,已经开展了1年多的PPP模式试点,成立了政府和社会资本合作(PPP)模式试点工作领导小组和政府和社会资本合作(PPP)办公室,出台了《湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》,是全国率先出台指导意见的省份之一。在实践推广方面我省重点抓项目示范带动,如湘潭九华污水处理厂项目是财政部推广PPP模式的首批30个示范项目之一,长沙磁浮ppp项目在全国也有一定的借鉴价值。全省各市()、县(市、区)也积极行动,长沙县一次性推介21PPP项目(总投资408亿元),涉及市政基础设施建设、社会事业、生态环保、文化旅游等多个领域,该县的ppp项目规模已列于全国前列。虽然我省的ppp模式推广取得了一定的经验和成绩,但该模式整体上还处于宣传、培训、认识、推广阶段,落地项目少,对ppp模式推进中暴露出来的一些困难和问题,需要引起重视并采取相应的对策予以解决,以利于该模式的全面深入推进。
一、 存在的困难和问题
1. 政策效力层级不够导致政府行业部门等待观望较多
虽然ppp项目的发起是各级政府,但各级政府尤其是省级政府的行业主管部门对ppp模式的认识和参与程度对该模式的推广具有直接的作用,其中原因在于政府对行业的管制对ppp项目的发起具有约束力。省级政府的行业主管部门如环保厅、住建厅、民政厅和卫计委等一般只做政策指导,因此对政策需求较为强烈,即便像财政厅作为ppp模式推广的牵头单位,也提出中央财政对ppp模式的具体财政支持的要求。目前,国家层面对ppp模式的政策主要是财政部和发改委一些文件,而且多数是各部委司局级所发文件,法律效力较低,对下面各级政府有一定的指导意义,但约束性不强,使各级政府和社会资本顾虑丛丛。而且,不同部门或同一部门前后对相关问题的表述或规定存在不一致的现象。譬如,对BT模式的认识,财政部不认为是ppp方式,而发改委没有否认;又如,对特许经营权的备案,在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中规定需要备案,而财政部的相关文件对此没有要求。政策的效力层级较低及其相互间的不一致导致各级政府和行业部门为规避政策风险,不敢开展大规模推广工作。
2. 财政能力有限使得地方政府招商困难
Ppp模式的一个重要功能是吸引社会资本参与公共产品的供给,降低政府财政负担,但这并不意味着政府可以撒手不管,尤其在公共项目的盈利性较弱,需要政府提供财政补贴时。有些地方政府无法保证对ppp项目的财政补贴,满足不了社会资本基本的合理利润,回报机制无法形成,相关资源如土地政策缺乏支持,使得ppp项目难以发起设立。
3. 参与主体来源和信用环境缺失使社会资本主体来源较为单一
Ppp模式是一种长期的伙伴合作关系,需要稳定的预期,没有长期稳定的政策法律环境,ppp项目的签约率难以提高。值得注意的是,政府换届风险也是社会资本签约的重要考虑因素之一,这说明连续稳定的法治环境的建立对ppp模式推广具有重要意义。这个因素也使得长期性社会资本对进入ppp项目市场心存疑虑,ppp模式参与主体来源较为单一,目前主要是从事建设作业的施工企业和有博弈能力的国有企业,前者看重的是建设机会和施工利润,后者对地方政府有一定的制约和议价能力。
4. 人才匮乏使政府操作能力受限
推广ppp模式的根本目的是提高公共产品和服务的质量和效率,这需要较为成熟和精细的政府管理操作能力。由于以前政府对政府投资管理比较粗犷,对诸如交易结构、项目风险判断和分配、项目收费定价和调整机制等市场化问题缺乏判断力,这也使得ppp推广受到人才局限。目前,ppp项目推广的比较好的地方往往是在政府人才和能力上的问题得到了解决,比如长沙县的政府ppp办公室有比较合理的人才结构和力量。
二、 政策建议与对策
1. 提升政策顶层设计的效力层级和相互间的衔接配合水平
在法律层面,应该制定综合性的“ppp法”以利ppp模式的长远发展和政策稳定,在此法尚未出台时,可以颁布国务院行政法规。目前,为发挥地方的积极性,可以在省级发布综合性的ppp政策文件,以规范和调动政府部门和各级政府推行ppp模式的行为和动力。由于ppp模式涉及范围广,有必要建立健全ppp推进体制和机制,并理顺各项规范性文件之间的关系,使项目更加规范地推进。
2. 加强财政对PPP模式的支持和项目资源整合力度
Ppp模式虽然是一种与传统公共产品和服务供给方式相区别的模式,但政府的公共产品的供给责任依然存在,为带动相关主体参与其中,政府有必要承担前期费用风险,建立引导机制。我省可以借鉴其他地方经验,尽快成立省级ppp引导基金和前期费用补贴机制。尤其需要强调的是,虽然ppp模式目前是采取自上而下的推广方式,但事实上,这种模式将来是否能得到切实运用,是有赖于各地政府的作为的。各级政府是公共产品和服务的责任主体,也是ppp模式的运作主体。Ppp模式不仅是地方建设的一种融资方式,更是地方政府进行基础建设降本增效的有效途径。对有些财政能力较弱的地方,可以采取盈利性项目与公益性项目捆绑,也可以突破行政区域限制,进行区域同类项目打包或流域项目整合的方式吸引社会资本,带动ppp项目的发展。此外,对一些基础建设项目,采用以奖代补的财政政策推行ppp模式,我省在“两供两治”和“城镇化”中对ppp模式的政策倾斜值得推广。
3. 营造政府信用,大力推动社会各方主体参与热情
严格政府信用约束,规范项目操作程序,依法依规推进ppp模式,树立平等的契约精神和理念,制订合理的契约条款,建立适当的评估体系和绩效激励机制。要筛选出一些有经济效益的项目,构建合理的交易结构和回报机制,以吸引社会各方主体。
4. 发挥PPP示范项目的杠杆作用,充分利用社会中介机构的专业知识和技能
Ppp的运作较为复杂,推出国家级或省级的ppp示范项目,以标杆的形式解决ppp模式推进中的问题。在政府运作ppp项目时,要充分利用和发挥咨询、财务、技术和法律等社会专业中介机构的作用,以政府购买服务的方式,解决专业需求,同时使项目更具社会公信力。
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