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城镇化发展基金很难为PPP输血

发布者:湖南PPP发展中心  发布时间:2015-11-24  阅读:301次

    去年至今,国家层面大力推进政府与社会资本合作的PPP模式,试图吸引社会资本参与公共领域的建设和投资,同时填补地方融资平台企业转型后的融资缺口。但当前PPP模式运行仍然面临不少挑战,其中项目吸引力和融资是否通畅便成为PPP项目能否落地的重要一环。

  在稳增长的驱动下,地方纷纷推出动辄千亿的固定资产投资计划和大项目,巨大的融资缺口如何弥补,成为关注的焦点。近期,关于城镇化发展基金的讨论悄然流传,主要的观点认为“一些地方政府借基金之名行城投之实”,“城投债或"改头换面"”。显然市场对于银行变换角色参与地方基建有所顾忌。但同时,部分观点夸大了城镇化基金对平台的替代作用,也忽略了此类基金与PPP模式的潜在关联。

  所谓的城镇化发展基金,无非是前些年热炒的新型城镇化概念下的产业投资基金的“翻版”(部分中西部地市仍以产业基金为名义),不过因其专门投向城镇基建领域而被特指为城镇化基金而已,其实并无新意。

  具体到中国的城镇化基金,大多以地方财政投入启动资金,撬动金融资本成立产业基金的面目出现。具体表现为金融机构与省级地方政府共同合作设立母基金,再和地方企业(可能会是原有的融资平台)合资成立项目公司或子基金,负责城镇化相关领域的投资。市场诟病的是,这种基金附带“隐形的担保条款和苛刻的抵质押要求”,与利益共享、风险共担的产业基金背离,也有“明股实债”的嫌疑。当然,银行、保险等金融机构作为投资人,一方面是为了拓展业务,另一方面可以解决项目公司的后续融资问题。

  需要指出的是,目前推出的城镇化基金,一是更多停留在融资层面,相对在项目类型方面限制较少;二是银行等社会资本在项目运营中的角色定位不同。城镇化发展基金中,社会资本只是以基金的形式参与的股权投资方,更多承担的是财务投资人的作用。而一般的PPP模式则对项目投资方的运营能力有较高要求,政府与社会资本在项目全程中有明确的角色分工,参与主体间要实现真正的利益共享,风险共担。

  由于狭义的PPP项目期限长,不确定性因素较多,很难吸引银行、保险和信托等追求短期回报的投资人。而城镇化基金中的地方政府,一定程度上将为项目增信,增强银行等社会资本进入项目的信心。如果退出机制是政府回购,则银行同时享有优先权益保障,相较直接参与PPP项目,风险和不确定性大大减少。银行的角色,从地方融资项目的债权人转为股权代表。但这种“明股实债”的方式变相延长了债务的还款期限,也并不有利于基金治理的稳定性。

  与传统的融资平台投融资模式相比,虽然城镇化基金参与主体有地方政府和一些金融机构,融资平台也可以参与其中,但角色定位却已发生了明显变化。融资平台不再直接代表政府进行投融资建设,转变为政府引导下的市场化投资运营主体,由偏重于公益性基础设施向产业性投融资转变,成为“开展公私合作的政府授权载体”。国家层面最近出台的有关基础设施和公用事业特许经营管理办法以及政府购买服务等相关法规文件,实际上就是在规范社会资本进入公共领域的标准。平台最大的问题在于不规范,如果能依法规范与政府之间的法律授权和财务结算关系,这也不啻为平台企业业务转型的一个探索方向。以河南省城镇化基金为例,市、县级投融资公司被要求从已融资的公益性项目中退出,通过股权转让的方式与社会资本开展合作。

  另外,地方政府的作用也不尽相同。在传统的平台投融资模式下,地方政府以自身信用为平台公司的投融资项目承担隐性担保。而在城镇化基金模式下,地方财政以较小比例股权的形式加入投融资项目,对项目授权经营和收取附带权益,有助于解决地方基建融资,并提高财政资金的使用效益,起到“四两拨千斤”的作用。

  现阶段,面临着巨额的地方债到期压力,通过地方债置换存量债务似乎是当务之急,而地方增量的基建融资需求实难满足。未来,省级以下的市县级政府可以通过省级政府代发专项债券后再接受转贷,以解决巨大的融资需求问题。因此省级政府必须考虑的现实问题是,如何更好地协助基层地方政府融资,以满足新增的城镇化基建融资需求。

  早在去年年底,就有消息称财政部拟设中央支持基金,加强PPP融资支持政策。后续各省陆续推出的城镇化基金是对这一方向的具体实践。某种程度上,城镇化基金可以作为市县级地方政府解决融资需求的探索方向之一,因为它在现有条件下既能符合政策法规的要求,又能以省级政府信用撬动低成本融资资金,同时还为过渡期融资平台的转型提供了样本和可能性。

  目前,城镇化基金在运营管理方面仍存在较大的欠缺,参与融资主体短期内可能也仅限于地方政府和银行。如果能够拉动除银行外的保险、信托等多类型社会资本,显然能够丰富城镇化基金的股东构成,改善和优化地方融资项目的治理结构。如广东省2014年成立的粤东西北振兴发展基金,险资注资比例就高达50%。同时在收益结构的设计上,将社会资本作为优先受益人,保证其获取稳定合理回报,将能吸引和调动更多社会资本的参与。

  现阶段,城镇化基金更多的是一种引导基金,示范意义较大,大规模推广的可能性并不大,未来发展趋势如何,风险是否可控,还取决于民间和社会资本加入的规模和范围,项目收益结构的设计,以及对具体项目的风险把控和甄别。如果能够真正借鉴国内外既有成熟PPP产业基金的运作模式,不仅可以缓解PPP项目融资困局,而且也有可能成为满足地方融资需求的主流融资工具。作者:关飞 张婷婷)

 

 

(信息来源:中国公路网)

  

 

 


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