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浅谈最新政策对土地储备融资的影响

发布者:湖南PPP发展中心  发布时间:2017-06-09  阅读:114次

随着城镇化的不断推进和加速,地方政府的土地储备需求旺盛,土地储备作为一项资金密集型工作,在征地及拆迁补偿、土地前期开发建设等环节有巨大的资金需求。地方政府必然要进行大量融资,相伴相生的造成地方政府债务的高涨。最近密集出台的财预50、62、87号等文件,共同目的都是为规范政府融资、化解政府负债。那么此一系列新政对占地方政府负债比重较大的土地储备融资有何影响呢?本文尝试进行系统梳理。

一、先聊聊土地储备融资的基础概念

与火热的土地储备市场相反,土地储备法律制度却不够健全,甚至处于“缺位”状态。目前,我国并无法律、法规对于土地储备机构的主体、职能进行规定,仅存在若干部门规章及地方政府规章。这些规章构成了目前土地储备法律制度的主要组成部分。

当前,关于土地储备制度的全国性的规章类文件,主要有:

土地储备相关规章十分繁杂,涉及政策发布部门的交叉、新旧法的冲突、不同位阶规范的碰撞,所以有必要在此梳理下基础概念。

1、土地储备

最近出台的《关于印发地方政府土地储备专项债券管理办法》(财预62号)明确,土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施。

2、土地储备的程序

1)  计划土地

土地储备实行计划管理。依国土资发〔2012〕162号规定,土地储备机构应于每年第三季度,编制下一年度土地储备计划。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划,报同级人民政府批准,并报上级国土资源管理部门备案。市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划,应编制项目实施方案,经同级人民政府批准后,作为办理相关审批手续的依据。

2) 取得土地

列入名录的土地储备机构,同级国土资源主管部门可依据土地储备计划,按照相关规定将依法收回的国有土地、收购的土地、行使优先购买权取得的土地、已办理农用地转用、征收批准手续并完成征地的土地以及政府依法取得的其他土地等交由其储备。

3)  开发与利用土地

对纳入储备的土地,经市、县人民政府国土资源管理部门批准,土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。市、县人民政府可根据需要,对产权清晰、申请资料齐全的储备土地,办理土地登记手续,核发土地证书。供应已发证储备土地前,应收回土地证书,设立土地抵押权的,要先行依法解除。土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发,使之具备供应条件。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的,要按照有关规定,通过公开招标方式选择工程实施单位。

4)  储存以备供应土地

储备土地完成前期开发整理后,纳入当地市、县土地供应计划,由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。

3、储备土地融资用途

1) 征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费,以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用

2)  征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。储备土地的前期开发,仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。各地不得借土地储备前期开发,搭车进行与储备宗地无关的上述相关基础设施建设。

3)  按照本通知规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。

4)  经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他支出。包括土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。

因此,首先要明确政府土地储备资金需求分为两大部分一是政府取得土地价款或征地和拆迁补偿费用二是政府进行必要的前期土地开发费用这两部分费用在所有与土地储备相关的政策中都是分开表述、区别对待的,切不可混为一谈。明确此点对接下来的政策分析至关重要。

二、再唠唠土地储备融资的几种模式

1、BT 模式

BT(Build-Transfer,建设-移交),是政府利用社会资金进行非经营性基础设施建设项目的一种模式,曾在市政道路、保障房建设领域被广泛采用。

2003年2月建设部发布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市[2003]30号),第4条明确“鼓励有投融资能力的工程总承包企业,对具备条件的工程项目,根据业主的要求按照建设-转让(BT) 、建设-经营-转让(BOT)、建设-拥有-经营(BOO)等方式组织实施”,BT模式明确获得官方认可。

2004年国务院出台《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号),鼓励放宽社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域,BT模式迎来良好发展机遇。

2008年的四万亿刺激计划,各地方政府大干快上抢占资源,大量工程集中开工,诸多项目出现了钱荒问题,BT模式在此阶段迅猛发展。伴随着BT的急速发展的是地方政府隐形债务的快速膨胀:BT多由融资平台公司作为采购方,但地方政府又负有兜底责任,如此就积攒巨额政府债务。

2012年12月,财政部等四部门联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号),文件规定“地方各级政府不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资,不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。”“除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务,对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目,确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购(BT)的,必须根据项目建设规划、偿债能力等,合理确定建设规模,落实分年资金偿还计划”受此影响,BT模式由过热走向速冻,基本淡出土地一级开发领域。但文件并未将BT模式彻底否定,仍留了一道口子。

2、平台融资

1996年上海成立了我国第一家土地储备机构,截至2015年进入国土资源部土地储备机构名录的数量便已接近3000家。土地储备机构筹措资金的主要方式是进行土地储备贷款,而土地储备贷款属于地方政府债务的重要组成部分。根据国家审计署2013年底公布内容显示,地方政府性债务余额支出投向中,土储债务位列地方政府性债务余额项目的第2位。

2014年国务院出台43号文等一系列规范性文件,加之新《预算法》的出台进一步加强地方债务的管理。2016年出台的财综[2016]4号文明确土地储备机构从事政府融资业务应该剥离,且不得“搭车”储备土地进行无关的城市基础设施建设。明确叫停土地储备贷款,这一融资方式被发行地方政府债券彻底替代。

3、土地储备专项债

其实早在去年2月2日财综[2016]4号文中就已明确,各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款,土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券的方式解决。最近出台的财预62号文更标志着地方政府专项债券首个细分品种的面市。延续之前对地方债出台的若干政策,再次明确发债主体只能是省级政府或经省级政府授权的计划单列市政府。单只专项债既可以针对单一项目又可以对应多个项目打包发行。强调“专债专用”,第26条规定专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应,原则上不超过5年,可以约定提前偿还债券本金。

但是绕不开的是土储专项债是要纳入地方预算管理并受国家和地方债务限额的严格管控,各地方实际上留给土储发债空间和未来巨大的土地储备需求必将形成矛盾,仅靠发债一种出口去进行融资显然是不现实的,我们期待日后配套政策的不断完善。

4、PPP模式

2014年12月《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号),明确“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。

2015年4月,财政部出台关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知(财金[2015]21号),其第25条规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况,因地制宜确定具体比例,并报财政部备案,同时对外公布”至此,PPP规模收到限额管理。

PPP作为鼓励社会资本参与投资的一种方式,在国务院、财政部、发改委的大力推广下,在全国范围内掀起了PPP高潮,但在PPP各个文件中从未列举过土地储备项目,而且土储搞PPP极易和BT混淆。探索中还是存在一些问题:首先简单的BT行不通,一定要有运营内容。单纯的土地收储和前期开发工作不涉及运营。其次在PPP的物有所值评价和财政承受能力时,项目要受到地方政府一般预算10%的限制。再者PPP的期限原则不低于十年的要求和土地整理服务的期限一般较短不匹配等都造成用PPP模式去整理土地项目落地很难,但并不否定PPP在土地储备上的应用,事实上以“华夏幸福模式”为代表的土地片区综合开发未来发展空间广阔,采用产城结合模式将片区设计和土地开发整体打包进行,该模式将日后专题探讨。

5、政府购买服务

2014年12月财政部发布《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综[2014]96号),明确政府购买服务,是指通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。此外规定财政部门制定政府购买服务指导性目录。

财综[2016]4号文第七条标题为“推动土地收储政府采购工作”要求地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务,土地储备部门应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发,包括与储备宗地相关的基础设施建设。鼓励的是土地获得阶段采用政府购买服务去解决拆迁补偿的融资需求,倡导土地整理和前期开发阶段采用政府采购形式。(政府购买服务和政府采购的区别在此不赘述)最近的财综[2017] 87号文所谓的“负面清单”中明确禁止“储备土地前期开发”进行政府购买服务,而并未限制土地储备中的拆迁安置补偿服务。是一种对之前政策的传承,并无任何矛盾。我们需要看到的是无论财预50、62还是87号文,并不是去否定和限制政府购买服务和PPP 的发展,相反是因为强调规范化正是对二者的保护。作为我们从业者,应该看到“负面清单”的颁布恰恰是对“白名单”的强调。

另外,财综87号文规定“购买主体签订购买服务合同,应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”间接表明,除党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作外,其他包括土地拆迁补偿等政府购买服务原则都不能超过3年的期财政规划期限。因此,期限超过3年、可能造成政府负债的、又没走PPP流程(两评)的项目也不可以做政府购买服务。

三、相关建议

按照财综[2016]4号文的要求,去年年底前全国各地纷纷出台通过政府购买服务去整理土地细则。仔细研究了几个代表城市的政策,发现不少地方政府在制度政策和实际操作时都把土地储备中的拆迁补偿和前期整理打包进行政府购买服务。实质上是不符合财综[2016]4号文分类引导的方向的。依目前政策,至少可通过以政府为主体发行土地储备专项债和在购买企业拆迁补偿服务两种模式进行土地储备业务的开展。否则如政府发债限额不足,模式就显单一了。

也许未来会有更多监管更严的政策出台,我们不断更新适应就好。人间正道是沧桑,规范的去做每个项目,我坚信任何时候都不应让监管文件变成“太平官”懒政的借口。

以上只是一个菜鸟从业者个人的梳理和解读,不代表任何官方意见,感谢“中国PPP教父”王守清先生对本人疑惑的解答,如有不对之处,欢迎批评指正,大家共同进步。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

本文来源:PPP知乎


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